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菲律賓向左、新加坡向右？----FT中文網

2016-10-31

摘自金融時報
今年7月南海仲裁結果公佈後，中、美都面臨著來自國際社會很大的信任危機。中美之間戰略互疑也進一步加深，美國與其盟友陷入“同盟困境”，相關國家也很難保持中立，而面臨選邊站隊的壓力。
近期菲律賓和新加坡似乎選擇了不同的政策傾向。菲律賓向左，擁抱中國，實施以發展經濟為導向的務實政策，實質上疏遠盟友美國。新加坡似乎向右，更傾向於維護美國領導的現有國際秩序。儘管兩國的政策取向仍有待進一步觀察，但將會深刻影響到中美戰略競爭和亞太國際關係。
仲裁案引發中美信任危機和盟友分化
南海仲裁案使中國面臨來自國際社會巨大的信任危機和戰略壓力。中方對仲裁的回應堅定地表達了維護國家主權和領土完整的意志和決心，但也面臨著可能是1989年以來最大的國際信任危機。中國幾十年努力塑造的“維持現狀”國家和“遵從”（compliance）現有國際秩序的溫和形象，似乎有被“修正主義”國家形象所取代之勢，“一帶一路”與“和平發展”戰略也受到懷疑。中國對南海的政策立場似乎更加證實了美國關於中國過度自信（assertiveness）、挑戰美國為首的國際秩序的判斷，加深了美國對中國的戰略不信任。因而，中國在高調維權的同時，也保持了高度的克制，繼續參加美國為首的環太平洋軍事演習，並於仲裁結果公佈的幾天后出台了《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》的白皮書，向國際社會表明和平解決南海紛爭的態度和立場。
美國的政策反應使其遭遇來自盟友或夥伴較大程度的信任危機。美國實質上無能力，也無決心改變中國的南海政策和南海島礁建設現狀，因而其面臨著冷戰結束以來較大的信任危機，即作為全球和地區領導者的能力和信譽的危機。在美國盟友和夥伴看來，美國並無能力和決心製止中國過度自信的行為，他們對美國安全保障的信譽產生了較大的懷疑。從權力結構角度講，美國面臨的信任危機是其實力相對下降的結果，也將很大程度上影響到再平衡戰略的實施。
中美在南海的戰略博弈使眾多中小國家面臨選邊站隊的艱難抉擇。如何對南海仲裁進行表態，加入還是不加入美國為首的針對中國的南海聯合自由巡航（FON），對一些中小國家來說是一個相對困難的戰略抉擇。東南亞國家繼續堅持在安全上依賴美國，在經濟上搭中國便車的戰略是否有效，也再次受到質疑。近日的形勢似乎表明菲律賓向左，新加坡向右。
菲律賓向左
菲律賓對外政策開始轉向，主張擱置南海仲裁與中國修好，選擇獨立自主的外交戰略。中菲13項合作協議為雙邊關係的緩和與改善奠定了基礎。拋開杜特爾特模糊而高調的言論不談，他對中美政策顯然與其前任幾乎完全不同。菲律賓在經濟上將積極擁抱中國，大規模吸引來自中國的投資和援助，學習中國模式，開始馬科斯倒台以來菲律賓最大規模的基礎設施建設。在外交上菲律賓將支持中國立場或保持中立。在安全關係上，菲律賓將逐步與美國拉開一定的距離，開始與中國進行合作（《2016年中菲聯合聲明》），但不會斷絕與美國的條約盟友關係。
菲律賓的政策轉向主要源於其國家利益和杜特爾特對國家利益新的認知，具體看有以下原因：一、菲律賓並未通過加強與美國的軍事合作而獲得實質上的安全保障，也未從美國獲得想購買的武器。美國企圖利用菲律賓來製衡中國，但並不願意因菲律賓的利益與中國發生衝突。與美國明確表態《日美安保條約》適用於釣魚島的爭端不同，美國表示《美菲共同防禦條約》並不適用於黃岩島衝突。美國因菲律賓國內人權記錄而拒絕出售武器給菲律賓。二、美國無法滿足菲律賓經濟發展需要的大規模投資和外援，只有中國有這個能力和意願。中國模式對杜特爾特也頗有吸引力。三、美國批評杜特爾特打擊毒販的政策侵害了杜特爾特的權力基礎，干涉了菲律賓內政。嚴厲打擊犯罪維護秩序是杜特爾特權力來源的重要基礎，美國的批評使杜特爾特面臨較大的政治壓力。成熟民主國家的政府被批評是司空見慣的現象，但非成熟民主國家政府被批評可能會引發政治不穩定的後果。這也是泰國近期疏遠美國的主要原因。四、南海仲裁案的有利時機。杜特爾特看準中國面臨來自國際社會的壓力，擱置仲裁（實質是以仲裁為談判籌碼）是一種相對高明的外交策略，將為菲律賓發展帶來巨大的利益。
菲律賓的政策轉向很大程度上改變了亞太安全局勢。首先，中方暫時大大減輕了來自國際社會的壓力，也提升了自身的影響力。中國有望重回1997年至2009年在地區的溫和大國形象，將有利於重振下行的經濟和推動“一帶一路”戰略。其次，美方在一定程度上損害了其作為亞太領導者的信譽，也侵蝕了“再平衡戰略”的支點，但中菲關係的緩和將有利於美國減少因捲入中菲衝突而與中國產生對抗的風險，也有利於亞太地區的和平、穩定與繁榮。最後，菲律賓的轉向，減少了其自身可能因中美緩和或交易而被美國出賣的風險。小國在均勢外交中被出賣甚至被肢解的案例在世界歷史上並不鮮見。這種“聯盟困境”或許也是許多國家奉行不結盟政策的原因之一。
新加坡向右？
新加坡的政策取向似乎是與菲律賓相反——向右。新加坡並不是南海主權聲索方也不是美國的條約盟友，但其政策取向上可能更傾向於美國。美新關係的密切程度在一些方面甚至超過美泰和美菲關係。李顯龍在南海仲裁結果公佈後訪美、訪日，均表達了對地區秩序不穩定的擔憂，表示南海仲裁“強而有力”，作為小國的新加坡希望各方接受仲裁裁決。與此同時，新加坡擔心美國撤出亞洲，把TTP當做是美國在亞洲信譽的“試金石”，敦促美國國會批准TPP。新加坡副總理於10月25日再次表達了對美國可能撤出亞洲的擔憂。
新加坡相對親美政策取向的主要原因有：一、新加坡對地區穩定和航道安全極其敏感。與菲律賓特別注重國內秩序穩定相反，新加坡更加重視國際秩序的穩定。新加坡外交的核心目標是應對其脆弱的安全環境，試圖通過支持美國領導的亞太國際秩序，來應對權力轉移可能引發的地區失序。二、新加坡經濟高度發達，並無菲律賓尋求中國幫助發展經濟的需求。新加坡非常憂慮美國國會拒絕批准TPP，從而使東南亞在經濟上更加依賴中國，特別是在美國兩黨總統候選人都表示反對TPP時，這種憂慮表現得非常明顯。三、李光耀、李顯龍與美國歷屆政府均保持比較友好的關係。最近奧巴馬以國宴待遇招待李顯龍從側面反映了兩國友好的關係。新加坡並不會因為自身是以華人為主體的國家而親近中國，反而會小心翼翼地與中國保持距離。其特殊的語言政策也反映其實用主義的立場。
新加坡在南海問題立場的主要目的是利用美國平衡中國，這增加了中國的戰略壓力。新加坡在南海問題上的表態，一方面是希望東盟團結一致，向中國施加輿論壓力，約束中國。另一方面也是督促美國承擔維護地區秩序的義務，希望美國製衡中國。因為中美關係有更廣泛的全球利益，美國一方面表示要維護地區秩序和航行自由，另一方面有意防止將南海問題擴大為中美關係的最主要議題。此外，美國總統大選反映了美國未來發展方向的不確定性。因此，新加坡的不安全感大為上升，一是擔心未來可能承受來自中國的戰略壓力，二是擔心美國不能或不願承擔地區領導義務。
結論
南海仲裁案對亞太國際關係產生了重要的影響。中美都面臨來自國際社會不同程度和不同原因的信任危機。相關國家更加難以保持中立，甚至面臨選邊站隊的壓力。菲律賓的轉向以及此前中泰開始的聯合軍事演習，可能會改變東南亞國家在安全上依賴美國、經濟上依靠中國的模式，而形成在安全上開始與中國合作、經濟上融入中美領導的自貿區的新模式。菲律賓的轉向也進一步表明美國在亞洲地區影響力的相對下降。新加坡的政策取向則有利於美國加強其再平衡戰略，增加了中國的戰略壓力。
中國可以考慮重估南海政策，把南海問題放到中華民族復興與和平發展的大戰略中進行考慮，利用菲律賓政策轉向的有利時機，向國際社會發出“昂貴信號”成本的戰略約束和戰略保證，重申和平發展，繼續推進“一帶一路”戰略，盡可能減小來自國際社會的信任危機和戰略壓力。中國需要認識到美國在南海問題上的利益和關切及其焦慮情緒，也應該深耕中菲關係，適時向菲律賓示好，以幫助杜特爾特獲得國內民眾的支持，以應對其所承受的來自國內親美精英的壓力。南海秩序穩定與否直接關係到新加坡的興衰，中國應該認識並理解新加坡強烈的不安全感，並通過實際行動減少其顧慮，減小其親美政策取向給中國帶來的戰略壓力。新加坡和美國也應該認識和理解中國崛起的敏感心態。
陳遙：菲律賓擁抱中國，實施以發展經濟為導向的政策，疏遠美國，新加坡則更傾向於維護美國領導的國際秩序。
(作者廈門大學人文學院助理教授陳遙為FT中文網撰稿。本文僅代表作者個人觀點。）